回想一下2015年的冬天，每日帶著口罩躲避霧霾出行的情景還歷歷在目。國際環保組織亞洲清潔空氣中心8月22日發布《大氣中國2016：中國大氣污染防治進程》(以下簡稱“報告”)，盤點全國161個城市“大氣十條”第三年的實施情況。亞洲清潔空氣中心中國區總監付璐介紹：“2015年全國城市整體保持了空氣質量改善的趨勢，但空氣污染狀況仍不容樂觀，PM2.5問題還沒有解決，臭氧問題開始顯現。”

  全國空氣質量總體改善

  這是國內首份覆蓋161個城市大氣污染治理措施的報告。按照空氣質量新標準“三步走”實施方案，這些城市是第二批監測并發布《環境空氣質量標準》規定的六項污染物數據的城市。為了全面了解“大氣十條”的實施進展，亞洲清潔空氣中心系統地收集了全國各城市的空氣質量數據與政策信息，制作成系列報告每年進行更新。

  報告顯示，2015年全國161個城市空氣質量超標天數平均達99天。其中74個重點城市PM2.5、PM10、SO2、NO2年均濃度與2014年相比有所下降，CO與2014年持平。在161個城市落實“大氣十條”措施方面，報告總結了2015年進展較大的措施，付璐表示，城市取得的這些進展離不開政策的持續推進。

  首先，進行VOCs排污收費。2015年，國家啟動了石化行業VOCs綜合整治，頒布了石油煉制、石油化學和合成樹脂3項工業污染物排放標準，為重點行業的VOCs治理提供了政策依據。同時，出臺了《揮發性有機物排污收費試點辦法》，將石油化工和包裝印刷選為首批試點行業。隨之，北京、上海、江蘇、安徽、湖南等地區相繼出臺VOCs排污費征收辦法。

  其次，船舶污染防治突破了治理的瓶頸。國家發布政策文件為2015年及未來5年的船舶與港口污染防治工作制定了目標與政策，要求在珠三角、長三角、環渤海(京津冀)水域設立船舶排放控制區。京津冀和長三角地區均在2015年提出，通過區域大氣污染防治協作機制，推動船舶排放控制及港口污染防治。

  再次，約談與督促并舉。2015年，環境保護部加大了公開約談力度，并建立環保督察工作制度，督察的重點由“督企”轉向“督政”，通過“督政”敦促地方政府對本地環境質量負責，確保《大氣十條》的有效實施。

  付璐解釋說，截至2015年底，環境保護部對33個市(區)開展了綜合督察，涵蓋大氣污染等環境問題。在實施綜合督查工作中，共有31個市進行了約談、20個市(縣)實施了區域環評限批、176個問題掛牌督辦。

  不理想城市集中在河南、東北、山東

  PM2.5仍舊是大部分城市面臨的首要問題，特別是首批開展監測的74個重點城市，PM2.5年均濃度仍顯著高于國家二級標準，整體均值達到標準值(35微克/立方米)的1.5倍。

  2014年開始顯現的臭氧污染問題進一步加劇，74個重點城市年均濃度繼續上升，上升比例為3.4%，達標城市比例繼續下降，下降比例為5.4%。在京津冀地區，2015年臭氧成為首要污染物的天數僅次于PM2.5，在長三角地區，臭氧成為唯一不降反升的污染物。

  “目前，中國的空氣質量標準參考的是世界衛生組織的最低一檔”，中國工程院院士、清華大學環境學院院長賀克斌介紹，但臭氧目前的國家標準與美國是一致的，這種標準體系下，給空氣污染治理提出了難度系數比較高的挑戰。既要把PM2.5治好，同時要遏制臭氧的上升。

  通過大氣十條的實施，這幾年空氣質量改善已經取得了一定的成效，一些城市顆粒物的年均濃度降幅顯著。在大氣十條沖刺的最后兩年和后續治理中，城市要想取得持續或者更大的改善幅度，必須依賴科學決策，精準治霾。賀克斌說：“因為越到后面，減排的難度越大。只有建立‘研判-決策-實施-評估-優化’的科學決策支持體系，才能做到對癥下藥，藥到病除。”

  此外，“對比可獲得數據的近一百個城市設定的2015年的PM2.5或PM10目標濃度與實際濃度，我們發現有90%的城市均達成了目標。但值得關注的是，河南、遼寧的一些城市不僅沒有完成目標，甚至還出現了明顯的惡化。”亞洲清潔空氣中心中國區總監付璐說。

  報告顯示，未完成2015年PM2.5或PM10改善目標的城市包括鄭州、三門峽、焦作、棗莊、日照、營口、長春、廊坊。其中鄭州、焦作不僅沒有完成2015年空氣質量改善目標，PM2.5年均濃度相比2014年反而升高9%，而營口更是出現高達23%的大幅反彈。

  可以看出，2015年空氣質量改善不理想的城市集中在河南、東北和山東，這些區域在大氣污染防治相關的經驗積累和基礎能力方面較經濟發達地區的城市相對薄弱。針對上述情況，報告進一步建議，中央政府除了對城市施加壓力外，還應該針對管理能力較弱的城市管理者提供全面系統的能力建設，提高地方環保部門在大氣污染治理方面科學決策的能力。

  然而，在今后兩年和更長的時間內，這些薄弱地區需要更加加大力度釋放能源結構調整的污染削減潛力，并構建精準化治霾體系。當然，取得一些成績的地區更不能對此放松。

  對于中國城市短期和長期大氣污染防治工作未來如何應對和發展是目前一大問題。

  付璐表示，“要設定空氣質量達標時間表和路線圖。”對中國的大部分城市來說，《大氣污染防治行動計劃》中設定的2017年顆粒物改善目標距離中國國家標準和世界衛生組織指導值仍有較大的距離。而以降低顆粒物為核心目標的《行動計劃》中的措施也不足以應對復合污染問題，例如近兩年臭氧濃度不降反升的問題。

  “明確的達標時間表和路線圖是國家和城市制定中長期空氣質量改善戰略的關鍵一環，是逐步實現空氣質量改善的重要基礎，這一經驗已經在諸多發達國家和城市得到印證。”付璐強調說，但是在中國現行的政策法律法規中，均未提及這一重要內容。環保部應在“十三五”規劃期間提出各區域及城市空氣質量達標的時間表和路線圖，并建立配套的達標規劃技術方法、評估手段和激勵機制。

  同時，建立科學的政策預評估、跟蹤評估和后評估方法與體系，這將有助于幫助政府選擇有效的措施，在實施過程中根據實際情況及時調整治理方案、提高治理措施的精確性，對于空氣質量管理至關重要。付璐認為，“十三五”規劃期間是建立上述方法體系的最佳時機，建議將其盡快納入各級政府，特別是城市層級的工作范疇。

  此外，付璐建議，地方政府要進一步主動公開大氣污染防治相關信息，增進空氣質量管理相關方，包括研究機構、非政府組織、媒體和公眾對于我國大氣污染防治進行的了解，這將有利于各相關方對政策實施進行監督、開展研究，進而為空氣質量改善提供多方支持。